Contribution à la réforme du droit foncier sénégalais

lundi 27 mai 2013
par  jean-marc

Le président de la République Macky Sall a créé depuis le mois de Décembre 2012 et par décret, une Commission nationale chargée de la réforme foncière. Lui-même, le Premier ministre, plusieurs ministères, des Ordres professionnels ainsi que des sociétés nationales y sont représentées. Le décret initial n’avait pas prévu la représentation de la société civile, qui ne s’est faite qu’après une campagne de celle-ci pour la réclamer, estimant qu’elle le mérite au vu des enjeux et de leur travail effectué sur la question.

Le Conseil national de concertation et de coopération des ruraux (Cncr) et le Conseil des organisations non gouvernementales (Congad) ont alors été cooptés sans précision s’ils l’étaient comme membres permanents ou non.

Au vu de ses missions, les enjeux d’une telle réforme sont énormes : il y a encore des détracteurs de la loi de 1964 relative au domaine national ; la loi de 2011 portant régime de la propriété foncière n’a pas réglé certaines questions et est à l’origine d’une nouvelle injustice ; l’accaparement des terres est une réalité dans notre pays dont 657 753 hectares, soit 16,45% de nos terres cultivables, ont déjà été attribués à dix-sept privés dont dix nationaux d’après l’Ong Cicodev Afrique ; il faut enfin donner la sécurité juridique aux ruraux comme aux urbains qui, bénéficiaires de permis d’habiter, de permis d’occuper, d’autorisation d’occupation et d’autorisation d’occuper vont désormais obtenir en lieu et place des titres fonciers. Ce, gratuitement et sans formalité préalable par l’effet de la loi 2011-06 du 30 Mars 2011.

I – OPPORTUNITE DE LA LOI SUR LE DOMAINE NATIONAL

Les objectifs visés par la loi 64-46 du 17 Juin 1964 relative au domaine national étaient « d’assurer une utilisation et une mise en valeur rationnelles des terres ». C’est pourquoi, toutes les terres qui n’étaient pas classées dans le domaine public ou dont la propriété n’était pas inscrite au Bureau de la Conservation foncière en 1964, relèvent désormais « de plein droit », c’est-à-dire sans aucune procédure, du domaine national. Lequel a été divisé en quatre catégories : « zones urbaines », « zones classées », « zones des terroirs » et « zones pionnières ». Dès lors, « les terres du domaine national ne peuvent être immatriculées qu’au nom de l’Etat ».
Afin d’atteindre les objectifs visés, cette loi a créé deux régimes juridiques : celui de l’immatriculation des terres dans les zones urbaines et le régime de leur affectation dans les zones des terroirs.

1.1– Le régime de l’immatriculation

Il concerne principalement les terres situées sur le territoire des communes et des groupements d’urbanisme. L’immatriculation confère le droit de propriété immobilière matérialisé par un titre foncier.

En vertu du droit qui lui a été exclusivement reconnu, l’Etat a ainsi pu, après immatriculation, consentir des baux sur ces terres au profit des coopératives de construction de maisons à usage d’habitation ; de sociétés pour la réalisation de projets d’investissement immobilier, agricole, artisanal, commercial ou industriel ; de personnes physiques pour la construction de leurs logements privés.

2.1 – Le régime de l’affectation

Il s’applique aux terres comprises dans les zones des terroirs, c’est-à-dire celles qui sont régulièrement exploitées pour l’habitat rural, la culture ou l’élevage. Dans ces zones, les terres sont affectées aux membres des communautés rurales par délibération du Conseil rural approuvée par le Sous-préfet. Toutefois, les terres qui étaient déjà exploitées à la date d’entrée en vigueur de cette loi avaient été affectées « de plein droit » aux personnes qui les occupaient et les exploitaient en 1964 ou en 1972.

Ce régime ne confère qu’un droit d’usage de la terre. Son titulaire ne peut ni la vendre, ni la louer ni faire aucune autre transaction sur cette terre. La terre est affectée pour une durée indéterminée. Mais après le décès de l’affectataire, ses héritiers doivent, dans les trois mois, adresser au Conseil Rural une nouvelle demande d’affectation de la terre qu’il exploitait à leur profit.

Les terres affectées pour être mises en valeur, peuvent être désaffectées totalement ou partiellement et à tout moment, c’est-à-dire retirées aux affectataires par délibération du Conseil rural approuvée par le Sous-préfet. Mais la désaffectation ne peut être prononcée que dans les cas ci-après : « à la demande de l’affectataire » ; « d’office si, un an après une mise en demeure restée sans effet, il est constaté par le président du Conseil rural un mauvais entretien manifeste des terres de l’affectataire au moment des travaux saisonniers habituels, une insuffisance de la mise en valeur ou une inobservation répétée et grave des règles fixées en matière d’utilisation des terres » ; « d’office si l’affectataire cesse d’exploiter personnellement ou avec l’aide de sa famille » la terre ; si l’affectataire n’habite plus dans la communauté rurale ; lorsque l’évolution des conditions démographiques, économiques ou culturales l’exige.

Au vu de la pratique, le régime de l’immatriculation des terres a permis à l’Etat (seul ?) d’être très actif, ce qui est le moins, dans les zones urbaines. Dans les zones des terroirs, le régime de l’affectation ne semble fonctionner qu’au profit des « investisseurs » qui n’en sont pas toujours.

II – LES LACUNES ET INJUSTICES DE LA LOI SUR LE DOMAINE NATIONAL

1.2 – Dans les zones urbaines

Le droit d’immatriculer, reconnu pendant six mois aux personnes qui avaient mis en valeur leurs terres au moment de l’entrée en vigueur de cette loi n’a pas été suffisamment vulgarisé. Elles ne pouvaient donc pas véritablement en profiter parce qu’elles n’en étaient pas informées. C’est une première source d’injustice parce que beaucoup de ces terres ont été ou peuvent être immatriculées par l’Etat.

La deuxième injustice découle de l’abrogation par cette loi des articles 83 et 90 alinéa 13 du décret du 26 Juillet 1932 qui avaient instauré les certificats administratifs. Ils étaient délivrés par le Délégué du Gouver­neur du Sénégal aux « détenteurs indigènes de terres » qui ont pu établir « par la procédure de l’immatriculation, l’absence de droits opposables à ceux qu’ils invoquent ».

L’abrogation des ces articles ne pouvait pas avoir et n’a jamais eu pour effet de rendre nuls les certificats administratifs déjà délivrés par l’autorité coloniale. Mais certains hauts fonctionnaires de l’Etat s’en sont contentés pour s’autoriser à les ignorer royalement, leur ôtant toute valeur juridique. Par conséquent, ils ont considéré que les terres concernées appartiennent au domaine national et en ont requis l’immatriculation au nom de l’Etat qui y a ensuite consenti des baux au profit de quelques initiés.

2.2 – Dans les zones des terroirs

Certains instruments de mise en œuvre du régime de l’affectation, notamment le dossier et le registre foncier ne sont pas toujours en place. Et tout se passe comme si la délivrance des délibérations (voire les délibérations tout court) d’affectation de terres pour la culture ou l’élevage par les Conseils ruraux n’est pas nécessaire. Ce qui a pour conséquence d’augmenter l’insécurité juridique des paysans qui n’ont qu’un droit d’usage sur ces terres.

Par ailleurs, il est injuste que les héritiers de l’affectataire d’une terre de culture soient obligés de demander au Conseil rural une nouvelle Délibération d’affectation. Enfin, la désaffectation d’une terre pour « mauvais entretien manifeste » (qu’est-ce-à-dire ?) ou pour « une insuffisance de mise en valeur » (d’après quelle mesure ?) par le seul « constat » du Président du Conseil rural est un facteur d’arbitraire. Malgré ces injustices (à réparer parce que c’est possible) et ces lacunes (à combler parce que c’est aussi possible), la loi relative au domaine national est opportune et salutaire. En optant pour l’unification (et non pour l’harmonisation) des droits fonciers divers, elle a été et est un facteur irremplaçable de la construction nationale. Il faut dès lors la conserver.

III – LA LOI PORTANT REGIME DE LA PROPRIETE FONCIERE

Elle a « sénégalisé » le décret du 26 Juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique Occidentale Française. Mais elle aussi est source d’injustices.

D’abord, il faut se rappeler que la loi relative au domaine national avait accordé en 1964, aux personnes qui avaient réalisé sur leurs terres des constructions, installations ou aménagements considérés comme une mise en valeur à caractère permanent par l’administration compétente, un délai de six mois à compter du 29 Août 1964 pour en demander l’immatriculation à peine de forclusion. Ce qui est le cas depuis le 30 Février 1965. Ces terres appartiennent dès lors au domaine national. Or, en vertu de l’article 35 alinéa 1 de la loi 2011 – 07 du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière, les créanciers des personnes qui ont ainsi perdu leur droit d’immatriculer peuvent eux le faire afin de saisir ces terres et de les faire vendre devant le Tribunal régional. Quel scandale !

Ensuite, le décret du 26 Juillet 1932 reconnaissait à toute personne intéressée, le droit d’intervenir dans une procédure d’immatriculation par la voie de l’opposition ou de l’inscription.

Par opposition afin de faire rejeter la réquisition d’immatriculation ; par demande d’inscription, pour faire inscrire, le moment venu, son (ses) droit réel immobilier dans le livre foncier. Pour les rédacteurs de la loi 2011 – 07 du 30 mars 2011 portant régime foncier, « au regard de la loi 64 – 46(…)l’opposition ne peut plus avoir de fondement juridique. Le présent projet supprime l’opposition à immatriculation et conséquemment, la demande d’inscription ». Ceci, parce qu’ils partent du « principe de l’inexistence de droit réel sans inscription », une hérésie juridique. Il faut les restaurer.
Enfin, cette loi se singularise par une prise en compte inappropriée du bail emphytéotique. C’est un contrat en vertu duquel la partie qui sera titulaire de ce droit réel, l’emphytéote, s’oblige à faire des prestations de nature à augmenter la valeur de l’immeuble appartenant au bailleur. L’article 22 du décret du 26 Juillet 1932 renvoie à la loi du 25 Juin 1902 « pour tout ce qui concerne sa constitution et son usage ainsi que les droits et devoirs réciproques des parties ». Mais les rédacteurs de la loi portant régime foncier n’ont pas repris cette disposition. Ils se contentent d’y simplement faire allusion (articles 19, 20, 46 et 47 de manière très vague). Cette méthode est inappropriée pour un contrat aussi important dans le commerce juridique.

IV – LA SECURITE JURIDIQUE POUR LES RURAUX

En Avril 2012, le Conseil national de concertation et de coopération des ruraux (Cncr) a rendu public un livret exposant ses positions sur la réforme ainsi que ses attentes. L’analyse qu’on en fait conduit à penser que malgré tout, le Cncr n’a pas une opposition de principe sur le titre foncier qui matérialise le droit de propriété immobilière et en est la preuve.

Compte tenu des exigences très strictes et très formalistes de la procédure d’immatriculation, des conditions de création des livres fonciers, de leur conservation ainsi que du régime de l’inscription, le titre foncier offre une garantie sans équivalent pour les titulaires de droits réels immobiliers. Mais une telle procédure, principalement utilisée depuis 1932 dans les zones urbaines, ne peut pas être étendue aux zones des terroirs en l’état actuel de leur niveau de développement. C’est pourquoi, la proposition vise à créer des Titres fonciers ruraux (Tfr) qui seraient délivrés uniquement dans les zones des terroirs alors que dans les zones urbaines, ne seront délivrés que des Titres fonciers urbains (Tfu).

1.4 – Créer des Titres fonciers ruraux (Tfr)

La procédure pour obtenir un Tfr serait celle (légèrement remaniée) mise en place par le décret du 26 Juillet 1932 pour obtenir un certificat administratif.

Toutefois, le propriétaire d’un Tfr ne pourra jamais lui-même le vendre. Il peut accepter qu’une hypothèque soit inscrite sur son Tfr mais si et seulement si l’emprunt dont il veut garantir le remboursement ne lui a été accordé que par une banque ou un établissement financier, notamment une mutuelle de crédit. Mais cet emprunt ne doit avoir été contracté que pour exploiter le champ de culture objet du Tfr, ce qui exclut tous les autres emprunts qui ne pourront jamais faire l’objet d’une hypothèque. Ceci va obliger son créancier à ouvrir la ligne de crédit de telle sorte qu’il s’assure que les décaissements autorisés sont uniquement utilisés à cet effet. Si le crédit n’est pas remboursé par le paysan, le créancier pourra saisir le Tfr et le faire vendre par le Tribunal régional compétent, ce qui représente une autre garantie pour le paysan. En effet, ce Tribunal devra s’assurer que les interdictions entourant le Tfr ont été prises en compte par le prêteur qui est un professionnel.

2.4 – Immatriculation d’une terre au profit d’un investisseur par les Conseils ruraux

Il convient tout d’abord de rappeler que « Le Conseil rural veille au développement et à la promotion des activités et services qui concourent à la satisfaction des besoins de la collectivité ». Ensuite, que la participation des collectivités locales (c’est-à-dire la Région, la Commune ou la Communauté rurale) dans le capital social « des sociétés chargées d’exploiter des services locaux » peut être de trente-trois pour cent (33%) mais qu’elle ne doit jamais dépasser ce niveau. Ceci étant, point n’est besoin de justifier davantage cette proposition parce que les Conseils ruraux doivent désormais exiger des investisseurs qu’une part du capital social de la société bénéficiaire du Tfr leur soit attribuée. Le Conseil rural bénéficierait des conseils et prestations de l’Agence régionale de développement qui assure la maîtrise d’ouvrage pour le compte de chacune des collectivités locales de chaque Région.

Ainsi, les Conseils ruraux seraient les interlocuteurs directs des investisseurs. Ceci est de nature, s’ils élaborent des cahiers des charges ou des contrats plans, à faire prendre en compte les intérêts de la Com­mu­nauté rurale dans ses décisions d’immatriculation de terres (réalisation d’infrastructures communautaires par les investisseurs, redevances, dividendes). Mais aussi à minimiser les risques de conflit entre les investisseurs et les membres des Com­mu­nautés rurales. Enfin, une telle compétence nouvelle responsabilisera davan­tage les Conseils ruraux qui de­viendront ainsi les garants des investisseurs dans les zones des terroirs.

V – ACCAPAREMENT DES TERRES

Beaucoup de terres affectées depuis plusieurs années à des « investisseurs » n’ont jusqu’à présent ja­mais été mises en valeur. C’est pourquoi, il est urgent, comme le revendiquent l’Ong Cicodev Afrique et d’autres organisations de la société civile, de décréter un moratoire sur l’Ac­quisition de terres à grande échelle (Atge) jusqu’à l’avènement de la réforme ; d’auditer les dossiers des terres déjà affectées afin qu’au be­soin, elles soient désaffectées et affectées aux paysans qui en ont besoin ou remises aux Conseils ruraux.

Me Landing BADJI, Avocat Conseil.
http://www.lequotidien.sn/index.php/opinions-et-debats/item/20839-contribution-%C3%A0-la-r%C3%A9forme-du-droit-foncier-s%C3%A9n%C3%A9galais



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